张锐 洪涛：清洁能源供应链与拜登政府的重塑战略：基于地缘政治视角

作者：张锐，全球能源互联网发展合作组织经济技术研究院研究员，洪涛，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所能源政策研究室研究员

来源：《和平与发展》2022年第1期

微信平台编辑：周悦

[内容提要]清洁能源供应链指清洁能源开发、输送、存储、消费各环节涉及的装备制造链条。在能源转型加速的时代，一国对其的塑造具有显著的地缘政治意涵，相关产业行动能够引发国家权力与国际政治的变化。拜登政府着力重塑光伏和锂电池供应链，主要由于美国的相对弱势地位和能源安全担忧、贸易壁垒的有限效果、新冠肺炎疫情的冲击。拜登政府的重塑战略包括以技术创新为重点的产业本土化、以人权理由打压中国产业的政治化、拉拢盟友加强治理的阵营化、关键矿产资源供应的多元化。美国重塑清洁能源供应链的战略是一个高度外向型的战略，其外部成效将大于内部产业扶持的效果，国际资源开发与技术合作变得更加敏感，碳中和时代的地缘政治秩序加速形成，供应链武器化程度继续上升，中美关系可能面临更多困难。

[关键词]清洁能源供应链 地缘政治 拜登政府 光伏 锂电池

拜登政府上台以来，围绕光伏供应链、锂电池供应链两大重点，在短期内制定和实施了一系列重振美国清洁能源供应链的战略举措。这些举措既是拜登政府大规模绿色投资计划的组成部分，旨在重建美国制造能力，保持美国的研发竞争优势，创造高薪就业机会和推进应对气候变化的努力，也呈现出碳中和背景下美国全球霸权战略的新动向，具有明显的秩序构建意识与打压中国图谋，印证大国竞争已经不仅是军备和国内生产总值数值的竞争，还是持续创新与快速应用的产业链之间的竞争。

随着全球能源转型的加速，乐观的观点认为能源体系的低碳化将有力抑制能源地缘政治的冲突性潜能，以清洁能源为主的能源系统会降低各国能源进口的需求，进而大幅减少各种形式的地缘政治担忧。但这种观点忽略了清洁能源的开发利用仍有赖于诸多必要的、且具有地缘政治价值的资源、技术与设备，现实情况是全球能源转型未必减少国家间关于能源的矛盾与摩擦，清洁能源可能重演化石能源时代的冲突，也可能制造新类型的、但同样严重的冲突。本文将基于地缘政治视角，论述美国重塑清洁能源供应链的主要动因与战略举措，评估其重塑战略的前景及其面向全球、针对中国的复杂影响。

一 清洁能源供应链及其地缘政治意涵

在美国官方的政策语言及全球普遍的产业共识中，清洁能源供应链（clean energy supply chain）可以理解为清洁能源开发、输送、存储、消费各环节涉及的装备制造链条，具有全球化时代制造业供应链的一般性特征，即其是执行采购原材料，将它们转换为中间产品和成品，并且将成品销售到用户的功能网链，并基于全球劳动力套利和成本最小化的商业逻辑、精益物流管理和避税会计等技巧开展多方的跨国协作。根据不同的能源类型与技术形式，清洁能源供应链可分为光伏供应链、风能供应链、氢能供应链、生物质能供应链、匹配电动汽车的锂电池供应链、清洁能源大规模并网及远距离运输的电网装备供应链等。每个供应链通常包括上游原材料、中游关键零部件和辅材、下游整装设备三个环节，各环节需要在技术、标准上紧密衔接（见表1）。相较于不少装备制造业，清洁能源供应链有两个特点：一是上游的原材料开采加工属于高新技术产业，如多晶硅是光伏供应链中技术壁垒、投资强度和生产管理难度最高的环节。二是供应链倚赖一些必不可少的矿产资源，此类资源近年来被称为关键矿产资源（critical mineral resources），如光伏电池的制造需要硼酸盐、镓、锗、铟、锡，锂电池需要锂、钴、镍、石墨，风力涡轮机需要钕、镝和镨等稀土元素。

表1 光伏与锂电池供应链的环节构成

资料来源：笔者自制

光伏、锂电池和风能供应链的全球规模已不容小觑，据世界贸易组织（WTO）统计，三条供应链装备产品的出口额在2019年已达到4000亿美元。随着各国陆续明确能源转型目标、碳中和目标，应对气候的政策重点正在从控制碳减排的管制手段转向促进公共投资、技术研发和就业增长的经济手段，世界主要经济体纷纷出台清洁能源供应链相关的重大产业战略。例如，2020年3月，法国、德国、意大利等七个欧盟成员国决定在未来十年共同投资32亿欧元公共资金，开发高度创新和可持续的锂电池技术；2020年12月，日本政府推出了绿色增长战略，着力打造钙钛矿光伏电池、氢燃料电池动力汽车的本土供应链；中国十四五规划提出巩固提升电力装备、新能源等领域全产业链竞争力，从符合未来产业变革方向的整机产品入手打造战略性全局性产业链。

根据现有研究成果和实践进展，可以发现，一国对清洁能源供应链的塑造具有显著、丰富的地缘政治意涵，一些属于产业范畴的行动能够引发国际关系决策者的相对收益关切和权力投射行为，加剧大国对自然资源和战略地位的争夺。本文将重点探讨以下四方面行动：

第一，对关键矿产资源的获取。近年来，关键矿产资源已经演变为一个显性的地缘政治议题，得到国际社会的广泛关注，主要由于两点：一是部分资源的分布、供应存在高度的地理集聚性性。例如，2018年，刚果（金）、澳大利亚和古巴的钴矿探明储量占全球的75%，刚果（金）一国的产量占到全球产量的66.3%；同年，澳大利亚、智利、阿根廷的锂矿探明储量占到全球的91%，三国产量占全球产量的86.4%；2018年，中国稀土矿产品产量约12万吨，全球占比为62%，中国稀土冶炼分离产量为12.5万吨，全球占比高达86%。与石油、天然气的钻探相比，清洁能源所需矿物的开采和加工在地理上要更为集中，足以让任何了解化石燃料分布如何影响地缘政治的人感到担忧。二是能源转型背景下矿产需求大幅增长。据国际能源署（IEA）预测，如果全球要实现《巴黎协定》的2℃温控目标，2040年对关键矿产资源的需求规模是2020年水平的6倍；据欧盟委员会2021年的预测，仅电动汽车一项将使欧洲到2030年对锂的需求增长18倍、对钴的需求增长5倍。需求飙升强化了油气时代根深蒂固的资源稀缺观，促使各国（尤其大国）重视矿产资源的海外布局与跨国供应安全。在现实层面，关于关键矿产资源的地缘政治纷争已经初现。例如，全球对锂的需求激化了近年来玻利维亚、智利和阿根廷对南美锂三角盐湖区域的跨境水资源争夺。

第二，新技术研发。清洁能源供应链的塑造是一场推广新型能源形式、转换方式和应用方式的技术革命，开发清洁能源所需的技术比地下抽取石油并将其提炼成馏分油（即汽油和煤油）所需的技术复杂得多，在这场革命中，拥有最佳技术、掌握最佳专业知识的国家将比拥有资源的国家更具地缘政治优势。前者可以通过技术统治权，占据全球清洁能源产品制造的主导位置，设定国际通用的行业门槛和技术标准，控制链条上的国际分工与价值分配，乃至影响一国低碳转型的成本或速度，掌握对地缘政治的影响力。有学者指出清洁能源的技术中心将会成为新的地缘政治主导者，最具潜力的三个中心分别是德国、美国和以中日韩和印度为代表的亚洲。国际可再生能源署（IRENA）认为中国已经成为迄今为止全球最大的清洁能源技术制造国，并在可再生能源专利方面领先世界，这一趋势将使中国增强能源自足能力、在当前和未来的全球能源贸易中拥有比较优势，进而提升该国的战略自主性与国际地位。

第三，供应链的国际合作。主要经济体的供应链国际合作往往带有地缘政治层面的附加价值或被他者建构出来的意义。印度于2018年成立了国际太阳能联盟（ISA），重点是面向非洲国家提供太阳能产业的融资支持和能力培养，从目前进展看，印度不仅推动了本国光伏制造产业的国际化发展，更以较少的成本在新兴的全球气候治理中占据了一席之地，充分利用ISA召开会议的契机多次邀请非洲各国领导人赴印，顺势开展活跃的双多边外交。有观点认为中国的供应链合作创造了地缘政治的和平机遇，促使更多国家有潜力成为清洁能源生产国，减少它们对不稳定地区的化石燃料依赖，从而使全球地缘政治受益。另外，不同类型的供应链存在不同的秩序塑造潜能。例如，由于风能装备存在高昂且难以克服的运输成本，所以风能供应链的合作容易局限在一个区域的内部或周边，这也意味着其可能有利于加强区域一体化，而不易引发跨区域的地缘博弈。

第四，供应链的武器化。在经济全球化高奏凯歌、一往无前之际，供应链的权力逻辑和安全关切被深深隐藏，而在大国战略竞争硝烟弥漫、战鼓雷鸣之时，供应链的权力面孔和安全效应便随之浮出水面。供应链的武器化指享有卖方权力或买方权力的强国通过操控供应链，追求产业领域之外的胁迫性目的。大规模的、不平衡的跨国供应链容易衍生武器化相互依存（weaponized interdependence）状态，诱导本就拥有政治权力的国家试图固化自身地位、谋取更多特权，同时促使那些成为武器化目标的国家可能采取各种政治化的反制措施，甚至在某些情况下不惜脱离整个供应链。西方研究者倾向于认为清洁能源供应链面临较高的武器化风险，在供应链中生产关键组件的国家具有影响全球清洁能源体系的能力，很可能重复油气时代部分资源出口大国的做法，即运用自身的能源权力去影响地缘政治的走向。在这种情况下，可以预见供应链中拥有巨大采购量的国家也不会无为而治，也会通过自身掌握的买方权力去维护国家安全、谋求国际影响。

综上所述，清洁能源供应链是当今能源地缘政治的焦点，而且随着清洁能源在能源体系中的占比逐渐提高，这一供应链所产生的地缘政治影响将不亚于传统的油气能源开采与贸易。

二 美国重塑清洁能源供应链的动因

拜登政府重塑清洁能源供应链首先基于其绿色新政的政策背景，尤其是其具有宏大抱负的能源转型目标。2021年1月27日，拜登签署了一份关于美国应对气候危机的总统行政指令，正式提出把应对气候变化置于美国外交政策和国家安全的中心位置，将使美国到2035年实现电力产业的零碳排放，确保2050年实现碳中和的目标。2020年，美国煤炭、天然气、水电、非水清洁能源、核电、石油的发电占比分别为19%、40%、7.3%、12.7%、20%、1%，在15年之内彻底淘汰目前占比59%的化石能源电力是一件十分艰巨的任务；同年，美国纯电动汽车仅占全国新车注册量的1.8%，交通领域的电力替代仍处于较低水平。所以，拜登所追求的转型不仅需要清洁能源（尤其非水清洁能源）及其电气化产品的高强度开发，也倚赖于一个强大且稳定的清洁能源供应链。拜登政府首先着力重塑光伏供应链和锂电池供应链，其战略主要基于以下几个动因：

（一）美国的相对弱势地位

在全球光伏供应链和锂电池供应链中，目前都呈现中国主导供应、美国产业边缘化的现状，这里的主导并非权力意义上的操控，而是制造产能上的领先地位。在光伏领域，2019年，中国在多晶硅、硅片、电池片、逆变器、组件环节产量的全球占比分别达到67%、97%、79%、59%、71%，美国光伏组件产量的全球占比仅为3%。而且，供应链向中国集聚的趋势还在加强。2017~2019年，全球多晶硅新增产能的91%来自中国企业；同期全球新建近172吉瓦/年（GW/年）的光伏组件产能，其中134 GW/年在中国，美国仅新增3.6GW/年的产能。美国尽管采取诸多光伏关税政策，但2019年进口光伏组件仍占该国安装组件数量的96.7%，美国光伏项目的开发商对全球光伏组件的价格波动只能被动承受。在锂电池领域，2020年，中国占全球制造产能的76%，美国仅占8%；2020年第四季度，中国产品占美国进口的锂电池总量的48%，位居第一位，之后的韩国和德国各占26%、7%。此外，在关键矿产资源方面，中国既是全球矿产的主要供应者，如美国八成以上的稀土产品常年来自中国，也积极布局供应来源，如刚果（金）14家最具规模的钴矿开采企业中，8家为中资企业，产量几乎占该国的一半。

美国执政者对供应链的弱势地位有清醒的认识。能源部长詹妮弗·格兰霍姆（Jennifer Granholm）表示：美国屈从于改变全球的低成本，当选择这样做，我们也放弃了自己的制造业支柱。美国人曾经在本土制造光伏电池板，但现在已经不再如此了……电动汽车的电池也是如此。需要指出的是，美国的弱势地位是一种相对的弱势，美国始终具有在全球范围内塑造跨国供应链、调动资源和装备供应的能力，其主要企业也掌握这两条供应链的核心技术。换言之，美国具备改变现状的实力和潜力。

（二）执政者的能源安全担忧

不同国家对能源安全的理解和追求存在较大差异，能源安全的内涵取决于能源问题与各国政府广泛的安全利益的交叉程度。清洁能源供应链的弱势地位引发了执政者的安全担忧，他们无法接受在这一领域受制于人的情况。2021年2月26日，格兰霍姆表示：为了美国的经济安全、能源安全和全球战略地位，我们需要在美国制造清洁能源产品。这种担忧与美方所建构的中国威胁交织起来，进一步升级了事关国家安全的危机感与紧迫感。美国政界、产业界、学术界普遍认为中国可能会武器化清洁能源供应链，通过采取贸易限制、价格操纵、乃至停供等措施，牵制美国的对华战略，对中国‘绿色能源’供应线的依赖将使美国与中东石油供应商的关系相形见绌。拜登政府对本土锂电池供应链进行了脆弱性评估，指出中国随时可以利用现有优势切断美国本土的制造链，一是减少电池原材料的出口，包括关键矿产、成品阳极或阴极材料，二是向美国制造商出售不合格或不先进的材料，为中国的制造商保留最好、最新的材料。同时，美国还担忧中国利用清洁能源供应链挑战美国的全球霸权地位。保尔森基金会副主席戴青丽（Deborah Lehr）指出中国目前是中东地区清洁能源项目最大的外来投资方、融资方和运营方，对南美锂资源实施了远超美国的投资，而这两个地区都是美国传统势力范围，中国的影响为中美争夺全球经济实力和影响力开辟了新的战线。国务卿布林肯（Antony Blinken）表示：如果我们不领导清洁能源革命，很难想象美国会赢得与中国的长期战略竞争……如果我们不赶上中国，美国将错失足以反映我们利益和价值观的塑造世界未来气候的机会。需要指出的是，美国执政者对这种安全担忧的渲染也带有其国内政治的策略性，因为共和党在能源转型议题上相对保守，将清洁能源供应链描述为一个中国威胁意象下的安全软肋显然有利于凝聚国内共识、推进政策实施。

（三）贸易壁垒的有限效果

2011~2018年，美国政府先后发动了四轮针对进口光伏材料、产品的贸易保护措施，以中国企业为主要打击对象，不断加征惩罚性关税。截至2018年，产自中国的光伏组件在美的累加关税高达239%。在诸多贸易壁垒的保障下，美国光伏组件的制造能力略有成长，2019年美国生产商在本国的市场份额上升至19.8%，但光伏供应链的各环节仍高度倚赖进口产品，并未实现执政者振兴产业的目的。原因是关税导致美国厂商无法获得最具价格竞争力的材料，美国光伏组件的成本比欧洲主要市场高约79%、比日本高75%、比中国高85%。这种情况大幅抬升本土光伏产品的出厂价格，抑制了投资者扩大生产的意愿。而且，贸易壁垒并未真正令美国摆脱对中国的依赖。中国光伏制造商在2015年前后开始在东南亚多国投资设厂，目前美国进口的光伏组件中近八成来自越南、马来西亚和泰国的模块组装厂，这些工厂大量采用中国产的上中游材料，且多数为中国企业所有或参股投资。据彭博新能源财经的评估，东南亚国家向美国出口的光伏组件的实际价值有70%流向了中国；在现有状态下，即使美国本土组装的光伏组件，其中61%的价值仍会流向中国。贸易壁垒的有限效果促使美国执政者转变思路，寻求更加系统性的、多向发力的产业战略。

（四）新冠肺炎疫情的冲击

新冠肺炎疫情在全球爆发以后，全球供应链遭受严重的负面冲击，一些产业的跨国供应出现了停摆甚至断裂的情况。在此背景下，拜登政府的国际经贸政策呈现出民主党内本已存在的世界主义范式下的新保守主义（cosmopolitan neo-conservatism），即一方面不否定新自由主义全球化的基本价值与原则，另一方面延续特朗普时期美国优先的立场，强调疫情背景下维护中产阶级利益、保障工人阶层就业机会的重要性，通过保护主义色彩浓重的产业战略，推动制造业回归本土，试图构建重点领域的全产业链。在2020上半年疫情爆发初期，美国光伏、锂电池制造企业也面临了原材料、零部件断供或物流放缓的严峻风险，加快供应链多元化、本土化也是它们当前迫切的发展诉求。

三 拜登政府的重塑战略

拜登政府上台半年以来，针对光伏、锂电池供应链的发展潜力与薄弱之处，迅速出台了一系列产业重塑政策，需要指出的是，美国的重塑从未仅局限在本国产业和事关本国直接利益的供应链上，而是立足于全球范围的资源布局和生产网络。本文将其归纳为四个战略方向：

（一）本土化：扶持本国产业的技术创新

在拜登政府的政策表述中，最首要的任务是提升本土供应链的完整性与竞争力，当前的核心举措是加大财政支持力度，推动清洁能源领域的技术创新和成果转化，通过开辟供应链的新路径，试图从根本上摆脱对他国资源、产品的依赖。在光伏领域，2021年3月，美国能源部宣布了1.28亿美元的太阳能研发支出计划，预计支持75个前沿项目，其目标是在10年内使公用事业规模的太阳能发电成本降低60%，使目前的4.6美分/千瓦时到2030年降低为2美分/千瓦时。创新重点包括新一代钙钛矿光伏电池、光伏组件的耐用性与制造成本、太阳能并网技术等。通用电气公司（GE）作为首批受资助企业，已获得420万美元补贴，开发光伏逆变器技术。在锂电池领域，2021年6月，美国政府宣布和采取了一系列行动，包括：在2022财年专门拨款2亿美元用于电池技术的研发与示范项目；发布由联邦先进电池联盟（FCAB）编写的《国家锂电池蓝图2021~2030》，提出未来十年产业发展的路线图，希望到2030年在产业链中淘汰镍和钴的使用；能源部下属的贷款计划办公室（LPO）发布170亿美元规模的先进技术汽车制造贷款计划，该计划将专门面向锂电池供应链的厂商提供优惠贷款；联邦政府承诺将在基础设施采购项目中扩大购买国产的固定式储能电池。对于两条产业链均涉及的关键矿产资源，2021年3月18日，能源部宣布将投入3000万美元支持相关科学研究。

未来，拜登政府对清洁能源技术的扶持有望持续增强。根据白宫发布的2022年财年预算说明，能源部将投入80亿美元用于清洁能源技术投资；能源部准备成立一个清洁能源示范办公室的实体机构，为私营部门的清洁能源示范项目提供资金支持，将优先关注储能项目。2021年6月8日，参议院通过了预算规模高达2500亿美元的《美国创新与竞争法》（American Innovation and Competitiveness Act），主旨是在未来五年内扩大美国在高科技产业上的投资。其中，先进能源技术（尤其电池技术）被列为十大重点关注的技术领域。该法案还设置了先进能源技术出口的内容，要求美国国务院和能源部在2021~2025年期间，每年向国会提交一份促进本国能源技术、能源装备出口的战略方案，打造新能源时代开放、有效率、规则为本、透明的能源市场。

（二）政治化：以人权理由打压中国产业

拜登政府基于谎言、谣言，对中国光伏产业进行大肆污蔑和强势打压，使光伏供应链成为事关美国价值原则的政治议题，乃至占据近期中美互动议程的显著位置。这一事态始于2020年12月，美国太阳能产业协会（SEIA）开始炒作新疆强迫劳动议题，在未提供任何依据的情况下，强烈建议成员企业将供应链迁出中国新疆。2021年1月，美国一家名为地中海咨询(Horizon Advisory)的公司炮制一份完全编造的报告，称新疆光伏电池板是靠强迫劳动制造的，其观点被美国政界、媒体迅速采纳与广泛传播。2021年4月19日，格兰霍姆表示由中国主导的、低成本的清洁能源供应链牺牲了工人的安全与人权；5月12日，总统气候变化事务约翰·克里（John Kerry）在众议院的听证会上继续宣扬这样的论调，表示政府正在考虑制裁措施。6月23日，美国劳工部将多晶硅添加到其童工或强迫劳工生产的商品清单中，以提高公众对光伏供应链中涉嫌违规行为的认知。同日，美国商务部宣布将五家中国实体列入实体名单，禁止美国公司未经美国政府批准与这些企业开展业务。其中四家为在新疆生产多晶硅的大型制造商，分别是新疆合盛硅业、大全新能源、东方希望有色金属、协鑫新能源材料。据统计，这四家企业创造了2020年全球光伏多晶硅产量的45%。八名参议员还提出了《把中国排除出太阳能法案》（Keep China out of Solar Energy Act），拟禁止美国联邦资金采购产自中国的光伏零部件和组件。对于全球锂电池供应链，拜登政府在国际标准化组织（ISO）的锂离子技术委员会准备提出新的行业标准，以确保美国产品使用的材料采用了符合美国价值观的做法，包括国内外的环境保护、人权和环境正义。

美国政治化供应链的另一创举是拟对中国海外能源投资实施单方面的政治审查。《美国创新与竞争法》提出了中国对外能源开发的审查报告机制，拟在法案通过的五年内，美国国际发展署、国务院每年对中国海外能源投资进行调查，描述中国政府和公司在他国能源生产设施、输电设施或能源资源的开发、运营、融资等情况，评估中国投资对美国与重点第三国的国家利益所造成的战略及安全影响。显然，清洁能源供应链及关键矿产资源的情况势必会纳入到这一审查之中，中国的正当投资行为和经贸合作很可能遭遇更多政治阻力与抹黑。

（三）阵营化：拉拢盟友加强治理

美国积极开展国际行动，优先拉拢其政治盟友，尝试组建供应链上立场趋同、紧密协作的民主国家联合体。

一是与盟友建立各种形式的合作关系。2021年4月，拜登与日本首相菅义伟宣布建立美日清洁能源伙伴关系，其核心是促进双边公共和私营部门的合作，联合攻关清洁能源技术、电网优化和脱碳技术等。在2021年6月15日美欧峰会达成的《联合声明》中，双方指出美国-欧盟能源委员会将继续引领战略能源议题的协调，包括能源部门的脱碳、能源安全和可持续能源供应链。双方将致力于构建跨大西洋绿色技术联盟，以促进在绿色技术的开发和部署方面的合作。美欧试图通过绿色技术联盟这一新机制，建立符合西方价值观的规则体系。2021年5~6月，能源部长格兰霍姆先后与法国、丹麦、加拿大等国能源部长进行双边会晤，其中，零排放能源系统的供应链与相关矿产开发均为其商谈议程的优先事项。

二是在美国主导的多边机制内设置清洁能源供应链议题。2021年3月12日，美、日、澳、印四国举行多边首脑会议，美国提出四国可共享稀土生产技术和开发资金，并建议联合制定该领域的国际贸易规则。6月13日，在七国集团（G7）峰会发布的公报中，多处内容干涉中国内政、散布美国的造谣言论，其中谈到关注在全球供应链中使用任何形式的强迫劳动……比如在农业、太阳能板和服装等行业。美国绝不甘心只在国内层面抹黑中国的光伏供应链，而是通过对西方盟友的权势胁迫与道德绑架，促使西方主要经济体与中国进行产业切割。另外，拜登政府表态要在五眼联盟（FVEY）机制内加强锂电池供应链合作，提出由于FVEY是一个为美国国家安全利益服务的持久稳定的联盟，可以在该机制的技术合作计划（TTCP）加入锂电池的技术研发项目。

三是发起或参与清洁能源供应链的全球治理。特朗普政府曾于2019年6月牵头成立了能源资源治理倡议（ERGI）机制，其目的是组织与矿场资源储量丰富的国家开展负责任的交流，促进合乎道德的可持续实践，帮助这些国家开发美国需要的关键矿产资源。目前已有十国加入，包括加拿大、澳大利亚等西方盟友和刚果（金）、博茨瓦纳、秘鲁、阿根廷、巴西等发展中国家。拜登政府决定维持该机制的运作，截至2021年4月，ERGI已投入1050万美元，用于关键矿产资源的技术援助，整个机制表现出美国获取资源的短期利益与塑造产业规范的长期意图的结合。2021年6月7日，美国正式加入政府间采矿业、矿物和金属可持续发展政府间论坛（IGF），其目的是与成立ERGI相似，通过各种渠道开拓矿产资源的进口渠道及推广美式标准。

（四）多元化：开拓关键矿产资源的供应渠道

美国能源部于2021年1月15日新设立了矿产可持续开发司，该司专门负责关键矿物供应的可持续性问题，重点工作是优化与国际盟友的合作，促进世界各地的可持续做法。从目前发布的政策文件和官方表态看，美国希望重点加强与加拿大、澳大利亚、丹麦、芬兰等西方盟友的合作，不仅因为这些国家具有资源优势或邻近区位优势，还由于它们具备或能迅速形成加工矿产的产业能力，能够规避一些发展中国家缺乏工业基础而导致的投资风险。另外，拜登政府准备通过直接投资、海外融资支持等方式扩大供应渠道。例如，美国国际发展金融公司（DFC）于2021年4月成为总部位于都柏林的矿业公司TechMet的最大股东，该公司持有巴西镍矿、卢旺达钨矿、布隆迪稀土矿等项目，同时还是加拿大电池回收商的主要投资者。

四 拜登政府重塑战略的前景及地缘政治影响

拜登政府对清洁能源供应链的重塑将会贯穿到其接下来的任期之中，成为美国内政外交的显著议题，根据美国能源战略的过往经验与当前产业趋势，可以对战略的前景及其地缘政治影响作出初步的评估。

（一）前景评估

笔者认为，在拜登的第一任期，清洁能源供应链本土化建设的成果将比较有限、甚至缺乏进展，美国的对外战略大概率会取得一定成果，推动跨国供应链出现有利于美国的新变化。换言之，美国重塑战略的外部成效可能大于对其内部产业的效果。造成这种情况的原因包括：

第一，清洁能源供应链的完整化构建比较费力耗时。在光伏供应链中，硅料、硅片环节对企业技术和资金投入有很高的要求，建厂与投产周期长，还必须满足高能耗供给、高污染处理等外界生产条件，企业通常不敢贸然投资，也无力应对市场趋势或政策措施的各种变化。这是美国光伏生产商集中在供应链下游（即组件环节）的原因，在开发难度未出现颠覆性变化的情况下，美国投资者很难形成产业上游、中游的投资意愿。再如，美国国内目前没有重稀土材料和轻稀土材料的分离厂，稀土提炼完全依赖外国工厂，据美国官方和产业的各种评估，如要建设独立于中国之外的稀土供应链，至少需要十到十五年的时间。

第二，共和党必然削弱拜登政府的政策力度。时至今日，维护国内化石能源产业的发展空间仍然是共和党奉行的能源政策主轴，面对拜登政府对清洁能源产业的一边倒扶持，共和党的国会议员必然抓住各种机会制衡。2021年上半年，民主党和共和党围绕旨在实现2030年气候目标的新基建计划在国会展开了漫长磋商，是否及如何更广泛地接纳清洁能源成为主要分歧。该计划最初期望的预算规模为2.3万亿美元，其中有1万亿美元用于国内清洁能源税收抵免、清洁能源技术研发、电动车产业发展等，但在6月15日送至参议院的最新方案中，该计划的总资金规模已降为5年内支出9740亿美元，而且删除了对清洁能源产业的扶持细节。显然，共和党关于能源转型的保守立场发挥了很大作用。从美国清洁能源制造业的角度，两党在能源政策上的分歧使他们担心政策环境的不确定性和发展趋势的逆转，美国储能协会首席执行官杰森·伯文（Jason Burwen）表示中国企业享有比美国同行更稳定的政策环境，所以会鼓励它们长期的投资，而美国缺乏一个清晰的产品需求愿景。

第三，关键矿产资源的开发面临较大环保阻力。关键矿产资源的开发不可避免地会产生环境负面影响，而美国已制定一系列严格保护土地资源的法律，相关行政审批十分繁琐。拜登政府对稀土资源供应的审查提到在扩大本土矿产开发与遵循必要的许可流程之间存在着突出的紧张关系，一些新采矿项目的审批耗时近十年。美国众多环保组织对关键矿产的开采与冶炼持坚决反对的态度，有评论认为拜登政府能源转型的最大障碍不是来自产业界或共和党，而是阻止美国开发那些战略矿产资源的环保极端分子，他们通过司法诉讼、社会抗争等形式可以严重拖延矿产项目的审批。而且，在特朗普执政时期，美国各地的民主党人高举环境保护旗帜，阻挡或拖延了油气行业的多个大型基础设施项目，民主党如今既无道义立场为关键矿产资源提出宽容的、有效率的环境标准，也会面临共和党的以其人之道还治其人之身。

第四，美国具有通过对外战略解决自身能源需求的路径依赖。回顾历史，美国遭遇1973年第一次石油危机后，投入了大量精力开展国际行动，并取得多项受惠至今的成果，包括1974年在经济合作与发展组织（OECD）的框架内建立IEA，构建了石油进口国应对石油供应震荡、凝聚需求性权力的国际机制；强化在中东地区的战略存在，与沙特阿拉伯建立紧密的盟友关系；推动美国跨国公司投资墨西哥、加拿大和拉丁美洲的油田开发等。形成对比的是，福特政府于1975年曾提出立足本土能源开发的十年规划，但多数目标未能实现，1977年美国石油日产量（990万桶）还低于1974年水平（1050万桶）。即使是在紧急的关头，美国政府所追求的能源独立也不是真正的自给自足状态，而是广泛调动国际资源、满足自身需求的行动自由，及这种行动自由衍生出来的政治经济影响力。在能源转型的新背景下，美国当局仍然会倚重对外战略、对外行动，始终相信海外资源的充裕度足以弥补美国供应链的脆弱性。

（二）美国重塑战略的地缘政治影响

上文业已说明，美国重塑清洁能源供应链的战略是一个高度外向型的战略，不仅会影响美国各项对外政策的调整与力度，也必然会对全球地缘政治（尤其中美关系）产生显著影响：

第一，国际资源开发与技术合作变得更加敏感。随着美国对关键矿产资源的重视程度不断提高，资源的地缘政治属性会不断放大。中国、美国、欧盟与一些资源国、资源产地的互动容易被赋予大国博弈的色彩，如中美近年来在格陵兰岛的投资引起了彼此的相互怀疑、国际社会的高度关切，各种活动似乎都可以与争夺该地丰富的矿产资源相联系。这种氛围会加剧包括各国的资源焦虑与零和博弈意识，促使各方更加倚赖安全化、政治化手段满足资源需求，更加热衷开拓独占性资源。同时，一些矿产资源国可能出现资源民族主义的倾向，一方面加大对资源的绝对控制力度，增加外来投资商所面临的政治风险，一方面倾向于选择双边路径而非多边合作，博取更多政治或战略层面的国家利益。

清洁能源技术很可能成为中美技术冷战、绿色军备竞赛的突出领域。在奥巴马政府时期，中美关系的一大亮点是清洁能源技术合作，两国制定了成熟的合作计划，成立了中美清洁能源技术研究中心，共同开发光伏、碳捕集和封存技术、建筑能效和清洁汽车等方面的技术，推广实地示范项目等。一系列快速见效的合作进展对当时两国引领全球气候治理、巩固双边政治关系产生了积极影响。但当前拜登政府重塑供应链的核心思路是以摆脱对中国资源、产品的依赖为出发点，与盟友一道发展孤立中国的清洁能源技术。而且，拜登政府延续特朗普政府强调意识形态对立的技术民族主义，把价值观念之争嵌入到清洁能源技术领域，攻击中国利用技术优势在世界传播治理模式、输出技术威权主义，布林肯曾表示美国须改变现状，成为有助于民主获胜专制的绿色超级制造大国。在这种状态下，清洁能源技术很可能从一个政治敏感性较低的议题变为一个高度政治化的议题，特朗普时期暂停或受阻的清洁能源技术合作可能将继续处于停滞状态，中美企业间的正常交流与合作也势必遭遇更多政治阻力，中国与第三国的技术合作将会面临美国的远程监控或长臂管辖。

第二，碳中和时代的地缘政治秩序加速形成。能源议题长期是美国建构国际秩序的重要工具，美国通过国际能源合作巩固其盟友、伙伴之间的关系，或将能源作为与战略竞争对手进行地缘政治博弈的工具。在全球追求净零排放的碳中和时代，美国以清洁能源供应链作为控制盟友的权力链条，在组建产业阵营的同时组建遏制中国的政治阵营，使自身的供应链治理方式常态化、普遍化。在拜登政府炒作中国光伏问题后，欧盟加快推动供应链的立法工作，要求对在欧盟境内销售产品和服务的所有公司执行强制性供应链尽职调查，一些成员国强调加强我们在战略价值链中的主权，准备效仿美国，强化对中国产品的政治审查。例如，荷兰中右翼基督教民主党、社会民主党和绿党的国会议员要求该国对外贸易和发展合作部调查新疆光伏，并提出制裁举措。再如，2021年6月11日，德国政府开始起草一个新法案，要求德国公司对侵犯人权的外国供应商采取行动，违规的外国公司可能面临达其年度全球营业额2%的罚款。中国当前直接出口到美国的光伏产品规模有限，但欧洲是主要的市场，如果美国政治化、阵营化战略发挥作用，欧盟、加拿大、澳大利亚等国都可能通过立法、贸易限制、行业协会抵制等形式，损害中国光伏制造企业的正当利益，进而恶化中国与西方国家的关系。从更宏观的视角看，美国正在组建的供应链阵营蕴含一种更有利于欧美发达国家而非广大发展中国家的经济机制构架，继续筑高对发展中国家排斥性的绿色技术壁垒，使碳中和时代的政治秩序延续化石能源时代的、少数西方发达国家主导的结构性不平等。

第三，供应链武器化程度继续上升，中美关系面临更多困难。拜登政府的重塑战略本质上是一个加速供应链武器化的战略，不惜以自身清洁能源供应链可能剧烈波动乃至中断的风险为代价，对中国采取产业打压与政治打压并行的行动。一方面，通过散播具有煽动性、蛊惑性的政治谎言或中国威胁论，以政治打压带动国际经济关系重构和供应链重塑，实现相关政策的国内动员与国际动员；另一方面，把清洁能源供应链作为对外政策工具，以产业打压扩充拜登政府对华强硬、以疆制华的政治业绩，增强在国际社会抹黑中国发展模式的力度，推动形成西方国家的反华联合阵线。产业打压与政治打压如相互叠加、不受控制，未来很可能出现供应链中武断切割某些环节的情况，将所谓敌对国家供应商的原料与装备彻底排除出美国市场。供应链的武器化还会会令本已脆弱的中美关系雪上加霜，导致双方难以在全球气候治理、中美贸易谈判等方面开展有效合作，使双方政治领域业已尖锐、对立的氛围更加浓烈，同时裹挟更多经贸议题到地缘政治的纷争之中。

结语

美国对清洁能源供应链的重塑在中短期内呈现强化态势，但也要看到其战略仍存在较大的模糊性、变动性，美国决策者很清楚供应链的去中国化未必促进再美国化，所以很难提出明确的中短期目标。对中国而言，一是持续关注与充分应对美国重塑战略的负面影响，尤其中国产业面临的政治打压，这需要来自政府层面更多支持与协助。二是做好自己的事情，推动清洁能源装备制造产业发展，加强相关共性技术、颠覆性技术发展。回顾中国产业的发展，奥巴马政府的贸易制裁是中国光伏产业、锂电池产业在十年间培育出完整的、自主的供应链的主要动力，相信中国产业始终具有以内在发展抵御外部挑战的韧性与能力。三是克服困难，鼓励我国产业与美国企业、技术界保持沟通、开展合作，双方在关键矿产资源供应、原材料加工、新一代发输电装备上存在大量互利共赢空间，促使两国利用市场力量建构良性的相互依存关系。四是抓住各国绿色复苏的发展契机，扩大中国优势产品的出口，塑造中国清洁能源供应链的黏着力，同时在供应链涉及的社会责任、合规体系、技术标准等方面主动作为，追求产业的国际话语权与规范塑造力。

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